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中投評論：“鬼城”，城市大躍進時代的魅影！
作者：中投顧問 時間：2015/10/13
新聞節(jié)選：
深圳市規(guī)劃和國土資源委員會巡視員、中國工程院院士郭仁忠透露，國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務院有關部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，其中一個關于12個省會城市和144個地級市的調(diào)查顯示，省會城市平均一個城市規(guī)劃4.6個新城（新區(qū)），地級城市平均每個規(guī)劃建設約1.5個新城（新區(qū)）。某一個西部省會城市提出建3個新區(qū)、5個新城，總面積是現(xiàn)有建成區(qū)面積的7.8倍。“全國新城新區(qū)規(guī)劃人口達34億，這是嚴重的失控。”郭仁忠說。
周一星認為，解決收入差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距拉大等問題，未必要強調(diào)大城市的發(fā)展，可能是發(fā)展中小城市，特別是縣級城市，因為它們與農(nóng)民聯(lián)系更密切。比如，京津冀協(xié)同發(fā)展中，他覺得要把力量放在北京以外的地方去更好一點，北京不應該再繼續(xù)集聚更多的功能。（原文標題：院士透露國務院調(diào)查：全國新城新區(qū)規(guī)劃人口34億，嚴重失控澎湃新聞，有刪減）
中投評論：
本文節(jié)選了新聞報道中關于部分地方政府在實現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”過程中出現(xiàn)的“攤大餅”、熱衷于規(guī)劃新城新區(qū)，進行簡單粗放城市化，導致“鬼城”出現(xiàn)的現(xiàn)象。針對這一現(xiàn)象，筆者主要從“鬼城”形成原因和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃兩個角度簡單闡述一些個人拙見。
首先，我們得知道什么是“鬼城”：隨著城市化的推進，出現(xiàn)了越來越多的新規(guī)劃高標準建設的城市新區(qū)，這些新城新區(qū)因長期出現(xiàn)空置率過高，鮮有人居住，夜晚漆黑一片，被形象地稱為“鬼城”。
判定“鬼城”的標準又是什么呢？根據(jù)《中國大陸城市“鬼城”指數(shù)排行榜2014》報告中提到的判定標準是：城區(qū)人口與建成區(qū)面積的比值均低于0.5或稍微高于0.5。這一標準被稱為“鬼城指數(shù)”。理論依據(jù)來自國家住建部的占用地標準：每平方公里建成區(qū)容納1萬人口。
如果一個城市對外來人口吸引力不強，短時間內(nèi)難以達到這一所謂的“鬼城指數(shù)”，就可能淪為“鬼城”。
“鬼城”，究竟是誰建？
新聞中提到的“鬼城”是一個全國性問題，二線以下城市尤其突出，是房地產(chǎn)市場產(chǎn)品供需失衡的極端表現(xiàn)。那么，誰又是“始作俑者”呢？
政府是主要推動力量，有不可推卸的責任。“新城熱”、“新區(qū)熱”，表面上看是推進新型城鎮(zhèn)化建設，實質(zhì)上卻是部分地方政府提升“形象政績”和“數(shù)字政績”的手段。地方政府對土地財政收入過分依賴，從而罔顧人口常識、忽視城市發(fā)展規(guī)律。
深究其原因，根子卻在于中央對地方政府的政績考核模式：上一級政府每年都會對下級政府下達固定資產(chǎn)投資考核目標，使得許多地方政府想方設法搞大項目、大投資，出現(xiàn)重復建設。
開發(fā)商提供的城市配套建設體量與主導功能建設體量不匹配。絕大部分“鬼城”的通病是配套功能絕對體量不足或者相對分布不均，造成城市服務功能缺失。“睡城”的形成就是典型例子。
絕對體量不足和相對分布不均都會令整個“鬼城”規(guī)劃范圍內(nèi)的基礎商業(yè)、公共服務、市政等配套設施建設量同居住、商務、工業(yè)等新城主導功能的建設體量之間不成比例，配套設施大幅落后于主導功能建設量的現(xiàn)象也是司空見慣。
“鬼城”，又為誰而建？
新聞中提到全國新城新區(qū)規(guī)劃人口達34億，而目前我國人口“僅”為13.68億人，況且其中很大一部分人口已在現(xiàn)有的城市或者農(nóng)村定居，不可能全部進入新規(guī)劃的能容納34億人口的新城新區(qū)。
根據(jù)花旗銀行最近的一份報告中指出，過去10-15年積累出現(xiàn)的信貸透支等因素制約著現(xiàn)有過剩房地產(chǎn)的消化速度。
其實，在當前人口增速與經(jīng)濟增速雙雙放緩的情況下，中國持續(xù)享受了三十多年的“人口紅利”，似乎將要告一段落了。
這34億人口城市規(guī)劃意味著，中國城市住房市場進入了難以想象的大躍進時代，尤其在國內(nèi)二線以下城市。
如何避免“鬼城”重生和蔓延？
從國家層面開始控“鬼”。國土資源部在2014年出臺了《關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》，指明了在新常態(tài)經(jīng)濟環(huán)境下，我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略。針對目前城市新區(qū)擴張問題比較嚴重的形勢，國家應嚴格核定各類城市新增建設用地規(guī)模，嚴控城市新區(qū)用地，做到能不批就不批。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，部分地方政府在用地指標上已經(jīng)有所節(jié)制。
同時，考核機制上與經(jīng)濟同步轉(zhuǎn)型。國內(nèi)經(jīng)濟在轉(zhuǎn)型，結(jié)構(gòu)在調(diào)整，但來自上級的政績考核機制未能同步轉(zhuǎn)型，對GDP、固定資產(chǎn)投資、招商引資等指標的考核仍對地方政府的行為起著主導作用?？己藱C制如果不能實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，必然導致地方官員新瓶裝舊酒，換個土地財政馬甲再上陣。
不要讓規(guī)劃圖紙成稿紙。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，一個城市的總體規(guī)劃必須要經(jīng)過一定的審查審批程序。如果一個城市“一把手”或者規(guī)劃者個人意志太過強烈，城市規(guī)劃可能會嚴重失控，城市規(guī)劃圖紙往往就變成個人隨意涂抹的稿紙。
說到這，就不得不提“三規(guī)合一”、“多規(guī)合一”的重要性。發(fā)改委、住建局、國土局等部門負責審批與新城新區(qū)有關的事項，部門之間，甚至包括與外協(xié)咨詢機構(gòu)之間應形成積極有效的溝通互動，避免“多規(guī)失衡”的局面。
各大城市在規(guī)劃新城新區(qū)的時候，應做到邊界劃得合理，“紅線”能夠守得住。
“產(chǎn)城融合”是復活“鬼城”的關鍵。我們要意識到，指望救樓市是無法消化規(guī)模龐大的“鬼城”的，在當前人口增速與經(jīng)濟增速雙雙放緩、地產(chǎn)信貸危機初顯的情況下，解決過剩的新城新區(qū)應以導入產(chǎn)業(yè)作為突破口。
城鎮(zhèn)化建設歸根結(jié)底是要實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化發(fā)展關鍵是依靠產(chǎn)業(yè)支撐，通過產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造就業(yè)，以達到產(chǎn)城融合、集聚人口的目的，從而避免突破“鬼城指數(shù)”。
而“產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)化，地產(chǎn)空城化”是一般新城新區(qū)的重要特征。
在復活“鬼城”的努力中，需要注意弘揚城市特色文化，可以培育和發(fā)展城市旅游產(chǎn)業(yè)。同時，要立足消費這一城市的根，加大商業(yè)配套建設，積極發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，以增加城市吸引力。
還需研究時下新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展動向、國家政策動向、發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)（或功能）轉(zhuǎn)移動向等，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和承接部分優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)。研究如何結(jié)合當?shù)貍鹘y(tǒng)優(yōu)勢資源，淘汰低端產(chǎn)業(yè)，吸引和培育新型的企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)，特別是要走產(chǎn)業(yè)集群的道路。
一言以蔽之，依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持城市建設，才是驅(qū)散現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)化過程中的“城市魅影”的有效方法。
